1. 서론: “표만큼 세금을 지방에 써야 하는가?”

지역 균형 발전 논쟁에서 가장 빈번하게 제기되는 주장은 “지방의 인구·표 비율에 비례하여 세금이 집행되어야 한다”는 것이다. 이 주장은 민주적 대표성의 원리—인구 비례의 표가 정치적 의사결정에 반영되어야 한다—를 재정 배분의 영역으로 확장한다. 그러나 재정 배분은 선거의 표 비율과 동일한 원리로 작동하지 않는다. 세금은 경제 활동이 집중된 곳에서 징수되고, 재정은 필요와 형평성에 따라 배분되며, 그 사이에는 지방교부세·국고보조금·지방소비세 배분 기준 등 복잡한 제도적 매개가 존재한다.

본 논문은 이 간극을 세 층위에서 분석한다. 첫째, 경험적 층위에서 인구·표 비율과 세수·재정 집행 비율이 실제로 얼마나 불일치하는지를 검증한다. 둘째, 제도적 층위에서 이 불일치가 어떤 메커니즘—지방세 배분, 이전재원, 선거구 제도—에 의해 생성·완화되는지를 분석한다. 셋째, 정책적 층위에서 불일치 해소를 위한 세 가지 대안, 즉 표 연동 배분(A), 기업 유치를 통한 세수 확보(B), 수도의 주기적 이전(C)을 비교 평가한다.

2. 이론적 배경: 대표성, 재정연방주의, 그리고 공간적 조세경쟁

2.1 대표성-배분 연계 가설

Ansolabehere와 Snyder(2008)를 비롯한 일련의 연구는 대표자 1인당 인구수가 많은 선거구가 예산 배분에서 손해를 본다는 사실을 실증적으로 규명하였다. 한국 연구에서도 선거구 내 자치단체의 인구 비중이 예산 배분에 양(+)의 영향을 미친다는 결과가 보고되었다. 이는 표의 양적 대표성이 재정 배분의 정치적 협상력으로 전환되는 메커니즘이 존재함을 시사한다.

그러나 대표성-배분 연계가 곧 “표 비율 = 재정 배분 비율”을 의미하지는 않는다. 재정 배분은 인구 외에도 재정 수요(고령화·인구감소·면적), 재정력 격차, 사업의 공간적 특성(국방·SOC), 그리고 형평성 원칙에 의해 결정된다. 따라서 대표성-배분 불일치는 ‘불평등’이 아니라 ‘상이한 원리의 공존’일 수 있으며, 문제는 그 공존이 정치적으로 수용 가능한 수준에서 균형을 이루는가이다.

2.2 재정연방주의와 이전재원의 이중 기능

재정연방주의 문헌은 이전재원이 두 가지 상충하는 기능을 수행한다고 본다. 하나는 재정형평화—지역 간 재정력 격차를 완화하여 동등한 공공서비스를 보장하는 것—이고, 다른 하나는 외부성 교정—지방이 제공하는 공공재의 파급효과를 중앙이 보조하는 것이다. 한국의 지방교부세는 전자에, 국고보조금은 후자에 상대적으로 치우쳐 있다. 이 이중 구조는 “표 비율만큼 세금을 지방에 집행하라”는 요구가 단순한 인구 비례 원리로 환원될 수 없음을 이론적으로 뒷받침한다.

2.3 공간적 조세경쟁과 기업 입지

Tiebout(1956)의 ‘발로 하는 투표(voting with feet)’ 모형은 주민이 공공서비스와 세금의 조합에 따라 지역을 선택한다고 본다. 그러나 한국의 현실에서는 기업의 입지가 지방세수의 결정적 변수이다. 법인지방소득세·재산세·취득세는 기업의 소재와 실적에 직접 연동되며, 지방정부는 기업 유치를 통해 세수를 확보하려는 유인을 가진다. 동시에 지역 간 기업 유치 경쟁은 과도한 인센티브 제공과 재정 악화라는 ‘조세경쟁의 악순환’을 초래할 수 있다.

3. 실증 분석 Ⅰ: 표·세수·재정 집행의 삼각 불일치

3.1 인구·표 비율: 수도권 51.1%

2026년 7월 기준 수도권 인구 비중은 51.1%이다. 국토 면적의 12%에 불과한 수도권에 전체 인구의 절반 이상이 거주하는 것이다. 비수도권의 지역내총생산(GRDP) 비중은 2015년 수도권에 역전된 이후 하락하여 2024년 47.2%를 기록하였다. 사람과 경제력 모두 수도권에 집중되는 구조가 지속되고 있다.

자료: 뉴스토마토(2026.10.13); 나라살림연구소(2026.1.15). 지방세 세수 비중은 2024년 결산 기준.

3.2 세수 비율: 수도권 54%, 그러나 재정 집행은 48.2%

2024년 결산 기준 전체 조세 450조 6,000억 원 가운데 국세는 336조 5,000억 원(74.7%), 지방세는 114조 1,000억 원(25.3%)이었다. 지방세의 수도권 세수 비중은 54%로, 인구 비중(51.1%)보다 높다. 지방소비세를 제외한 대부분의 지방세는 60%를 넘는 세금을 수도권에서 거둔다.

그러나 재정 사용액 기준으로 보면 상황이 달라진다. 같은 해 당초예산 기준 재정사용액은 중앙정부 427조 5,639억 원(51.8%), 지방정부 397조 9,840억 원(48.2%)이었다. 즉 지방정부는 전체 재정의 48.2%를 사용하지만, 전체 조세의 25.3%만 직접 징수한다. 중앙정부의 이전재원(지방교부세·국고보조금)이 이 간극을 메우고 있다.

3.3 대표성-배분 연계의 정치경제: 선거구 인구 비중과 예산 배분

선거구 제도와 예산 배분의 관계에 대한 실증 연구는 인구 비중이 높은 자치단체가 예산 배분에서 유리하다는 결과를 보고한다. 특히 선거구 내부에서 인구 규모가 작은 기초자치단체가 예산 배분상 불이익을 겪을 가능성이 구조적으로 내재되어 있다는 분석도 존재한다. 이는 표의 양적 대표성이 재정 협상력으로 전환되는 경로를 시사한다.

동시에 헌법재판소는 선거구 간 인구 편차를 상하 50%(인구비례 3:1) 이내로 맞추도록 요구하면서, 인구대표성과 지역대표성 사이의 긴장을 제도적으로 관리해 왔다. 인구가 적은 농산어촌 지역의 대표성을 보장하기 위한 최소의석 규정은 인구 비례 원리와 충돌하며, 이 충돌은 재정 배분에서도 유사한 형태로 재현된다.

4. 실증 분석 Ⅱ: 세 가지 대안의 정치경제학

대안 A 표 비율 연동 재정배분: 형평성의 강화인가, 자율성의 침해인가

논리: 지방의 인구·표 비율에 비례하여 중앙정부의 이전재원을 배분해야 한다는 주장이다. 이 논리에 따르면 수도권은 인구 51.1%에 해당하는 재정을, 비수도권은 48.9%에 해당하는 재정을 배분받아야 한다.

경험적 근거: 실제로 지방교부세와 지방소비세는 이미 인구·재정력·형평성 기준을 복합적으로 반영하고 있다. 21.2조 원을 지방교부세로 확충할 경우 증가분의 89.3%가 비수도권에, 10.7%만 수도권에 배분된다. 지방소비세의 경우에도 68.5%가 비수도권에 배분되며, 권역별 가중치(수도권 100%, 비수도권 광역시 200%, 비수도권 도 300%)를 통해 형평화를 도모한다. 지방소비세의 배분 기준은 수도권과 비수도권의 지방세 세수 격차를 17.8%p에서 7.8%p로 10.0%p 줄이는 효과를 발휘한다.

한계: 표 비율 연동 배분은 ‘인구’를 유일한 기준으로 삼을 경우, 인구가 적지만 면적이 넓고 재정 수요가 높은 농산어촌 지역의 필요를 반영하지 못한다. 또한 지방교부세 중심의 확충은 지방세 비중 개선에는 효과가 없고, 재정자립도를 오히려 2.77 후퇴시키는 결과를 초래한다. 표 연동 배분은 형평성을 강화하지만, 지방의 자체 재원 확충 유인을 약화시키는 역설을 내포한다.

대안 B 기업 유치를 통한 지방 세수 확보: ‘기업 하나가 지역을 바꾼다’의 가능성과 한계

논리: 지방이 중앙정부의 이전재원에 의존하는 대신, 기업을 유치하여 자체 세수를 확대해야 한다는 주장이다. “표 비율만큼 세금을 지방에 집행하라”는 요구에 대해, “그게 아니꼬우면 기업을 설립해 그만큼 세금을 내게 하라”는 대안은 지방의 자립적 재정 기반을 강조한다.

경험적 근거: 경북 구미시는 2022년부터 1,200여 개 기업에서 17조 2,200억 원의 투자를 유치하고 1만 3,000여 개의 일자리를 창출하였다. 2025년 구미시의 지방세 징수액은 4,605억 원으로 전년 대비 17.4% 증가하였으며, 기업체 수는 3,444개 사에서 3,834개 사로 늘었다. 반도체 업황 회복으로 삼성전자·SK실트론 등 주요 기업의 실적이 개선되면서 법인지방소득세가 증가한 것이 주된 요인이다. 연간 인구 감소 폭은 2022년 4,471명에서 2025년 937명으로 5분의 1 수준으로 줄었고, 출생아 수는 2년 연속 증가하였다.

한계: 기업 유치에 성공한 지자체의 사례는 매력적이지만, 이는 ‘생존자 편향’을 내포한다. 구미시의 법인지방소득세 세입은 2016년 775억 원, 2019년 1,399억 원, 2024년 500억 원 등 등락의 폭이 매우 컸다. 기업 실적에 연동된 지방세수는 경기 변동에 취약하며, 모든 지자체가 구미시처럼 대기업을 유치할 수 있는 것은 아니다. 또한 지역 간 기업 유치 경쟁은 “알짜 기업을 빼앗긴 A 지역이 산업 공동화와 세수 부족으로 휘청거리고, 이를 만회하기 위해 또 다른 C 지역의 기업을 더 자극적인 혜택으로 유인하는 악순환”을 초래할 수 있다.

자료: 아시아경제(2026.9.17); 매일일보(2026.3.31); 대구신문(2026.9.27).

대안 C 수도의 주기적 이전: 상징적 분산인가, 실질적 균형인가

논리: 수도권 집중을 근본적으로 완화하기 위해 수도를 주기적으로 이전하거나 행정수도를 분산해야 한다는 주장이다. 이 대안은 “수도 이전을 통해 지역의 균형 성장을 유도하라”는 처방으로, 가장 급진적이지만 가장 직접적인 공간 재편 수단이다.

경험적 근거: 세종시 이전은 2012년 이후 1차적으로 추진되었으며, 2027년부터 법무부·성평등가족부를 시작으로 검찰·경찰청 등 44개 중앙행정기관이 추가 이전할 예정이다. 이전 대상 공무원은 정원 기준 9,929명이며, 신청사 건립에만 약 3조 1,000억 원이 소요될 것으로 추산된다. 2027년 임차청사 조기 이전 비용으로 897억 원, 기본설계비 286억 원도 반영될 계획이다.

한계: 그러나 수도 이전의 실질적 효과는 제한적이라는 분석이 지배적이다. 산업연구원 보고서에 따르면, 공공기관 이전으로 2014~2017년 수도권에서 혁신도시로 상당한 인구 순유입이 발생했으나 이후 급감하여 2023년부터는 순유출이 지속되고 있다. 혁신도시의 고용·임금 증가는 주로 서비스업(비교역재)에 집중되었고, 제조업 고용 증가는 미미하였다. 전문가 조사에서도 응답자의 80%가 기존 균형발전정책의 효과성에 대해 ‘보통’이라고 답했으며, ‘수도권 집중·지방 소멸 가속화’와 ‘지역 간 자원·역량 격차 고착화’가 가장 심각한 문제로 꼽혔다. 세종시의 경우에도 중앙부처 직원들이 실제로 정착하지 않으면 효과가 제한적이라는 우려가 제기되며, 신도심과 구도심(조치원) 사이의 내부 격차도 새로운 문제로 부상하고 있다.

5. 비교 평가: 세 대안의 트레이드오프

세 대안은 각각 상이한 원리에 기반하고 있다. 대안 A는 대표성의 원리에, 대안 B는 시장의 원리에, 대안 C는 공간 재편의 원리에 충실하다. 그러나 어느 단일 대안도 “표 비율 = 세금 집행 비율”이라는 등식을 완전히 실현하지 못한다. 그 이유는 재정 배분이 대표성 외에도 재정 수요, 형평성, 효율성, 그리고 공간적 외부성이라는 복수의 원리를 동시에 충족해야 하기 때문이다.

6. 결론: 불일치의 정치경제학과 균형의 조건

본 논문은 인구·표 비율과 세수·재정 집행 비율 사이의 삼각 불일치를 실증하고, 이를 해소하기 위한 세 가지 대안의 정치경제적 트레이드오프를 분석하였다. 핵심 발견은 다음과 같다. 첫째, 수도권은 인구 비중(51.1%)보다 높은 지방세 세수 비중(54%)을 차지하지만, 이전재원을 포함한 재정 집행 비중(48.2%)은 인구 비중보다 낮다. 따라서 “표 비율만큼 세금을 지방에 집행하라”는 요구는 경험적으로 단순하지 않다. 둘째, 표 연동 배분은 형평성을 강화하지만 지방의 자립 유인을 약화시키고, 기업 유치를 통한 세수 확보는 자립성을 제고하지만 지역 간 격차와 조세경쟁의 악순환을 초래할 수 있으며, 수도 이전은 상징적 효과에도 불구하고 실질적 인구 분산 효과가 제한적이다.

지역 균형 성장의 조건은 “표 비율만큼 세금을 집행하는 것”도, “기업을 유치해 세금을 더 내게 하는 것”도, “수도를 옮기는 것”도 아니다. 그것은 대표성의 원리와 재정 수요의 원리, 시장의 원리와 형평성의 원리, 공간 재편의 원리와 자생적 성장의 원리를 제도적으로 결합하는 능력에 있다. 2026년 현재 한국은 수도권 인구 비중이 51.1%를 넘어서고, 지방소멸이 가속화되며, 재정분권의 요구가 커지는 전환점에 서 있다. 이 전환점에서 필요한 것은 단일한 해법의 선택이 아니라, 복수의 원리를 조정하는 제도적 설계이다. 향후 연구에서는 지방자치단체 수준의 미시 재정 데이터와 선거구·정치적 변수를 결합하여, 대표성-배분 연계의 인과적 메커니즘을 보다 정교하게 식별하는 분석이 요구된다.